La Politique Agricole Commune

Brève historique de la PAC

1. Les grands principes

Les objectifs de la PAC dès son entrée en vigueur en 1962

• accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu’un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre;
• assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture;
• stabiliser les marchés; garantir la sécurité des approvisionnements;
• assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

Depuis, s’y sont ajoutés les principes de respect de l’environnement et de développement rural.

Les moyens mis en œuvre

Pour réaliser ces objectifs, a été prévu l’établissement d’une Organisation commune des marchés agricoles (OCM). Les OCM ont été introduites progressivement et existent actuellement pour la plupart des produits agricoles de l’UE. Elles constituent les instruments fondamentaux du marché commun agricole dans la mesure où elles éliminent les obstacles aux échanges intracommunautaires de produits agricoles et maintiennent une barrière douanière commune à l’égard des pays tiers.

Le succès de cette politique tient à la mise en œuvre de principes pour établir un véritable marché commun :

• unicité du marché (suppression des barrières douanières, harmonisation des règles sanitaires et des normes techniques)
• unité des prix (instauration de mécanismes régulateurs), préférence communautaire (achats de produits d’origine communautaire)
• solidarité financière (ressources affectées à des dépenses communes et non en fonction des contributions des Etats membres).

Le financement est assuré par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole FEOGA dont les ressources sont constituées de prélèvements obligatoires, de droits de douane perçus aux frontières externes, depuis 1971 d’une fraction de la TVA de chaque Etat membre, et d’une ressource complémentaire fondée sur le PNB depuis 1994. Il soutient les prix agricoles, l’installation de jeunes agriculteurs, la diversification des activités en zone rurale.

2. Les réformes 

Au fil des ans, la politique agricole commune a évolué pour répondre aux enjeux d'avenir et aux attentes des citoyens. Elle a privilégié la bonne gestion de l’espace rural, le respect de l’environnement et le maintien de l’emploi même dans les zones les plus difficiles. Elle a ainsi pu préserver les paysages, la culture et les traditions, éléments essentiels de l’identité européenne.

Evolution de la PAC : des réformes successives

En une génération, la Communauté européenne, à l’origine déficitaire, parvient à assurer entièrement son approvisionnement pour presque tous les produits agricoles et même à devenir excédentaire. Dans les années 70 et 80, des excédents apparaissent dans plusieurs secteurs (lait, vin, céréales, viande bovine), que le marché n’absorbe plus et dont le stockage pèse de plus en plus lourd dans le budget communautaire ; d’où la nécessiter de s’adapter.

Les réformes d’adaptation de la PAC portent alors sur :

• l’amélioration des structures (1972) : adaptation des agriculteurs aux nouvelles conditions du marché en équipant des exploitations, en formant les hommes, en encourageant la cessation d’activité;
• la résorption des excédents (1984) : instauration d’un contrôle quantitatif des productions excédentaires, avec la mise en place de «quotas laitiers» (droits à produire), et de «quantités maximales garanties» (le dépassement de quota, pour les céréales, est autorisé mais taxé);
• le contrôle des dépenses agricoles (1988) : suite aux surcoûts dus aux achats publics de produits excédentaires entre 1970 et 1985, les dépenses agricoles sont plafonnées en limitant la croissance annuelle du budget du FEOGA;
• la réorientation des aides agricoles (1992) : la politique de soutien des prix est remplacée par une politique de soutien des revenus agricoles. Autre élément important de cette réforme : la protection de l’environnement et le développement du potentiel naturel des campagnes : reboisement des terres agricoles, développement du tourisme rural.

Révision 2000-2006 : stabilisation de la PAC

Le cadre des réformes 2000-2006

La réforme de la PAC, adoptée en mars 1999, a été engagée à titre préventif dans le cadre financier de l’Agenda 2000 pour mieux faire face aux défis futurs : déséquilibres structurels toujours possibles pour certains marchés, élargissement aux pays candidats, nouveau cycle de négociations à l’OMC sur la libéralisation de l’agriculture au niveau mondial.

Suite à l’accord conclu à l’issue du Sommet européen de Berlin le 25 mars 1999 :

• les Organisations Communes de Marché sont simplifiées pour tenir compte de l’évolution de l’offre et de la demande dans les secteurs de la viande bovine, des produits laitiers, du vin et des cultures arables;
• le développement rural est encouragé, d’une part pour faire participer davantage la dépense agricole à l’aménagement du territoire et d’autre part pour réconcilier l’agriculture avec son environnement ;
• le cadre financier (40,5 milliards d’euros en moyenne par an) est fixé pour six ans et prend en compte les incidences de l’élargissement, le remplacement du régime de soutien des prix par des aides directes. Une réserve de 14 milliards d’euros est en outre consacrée au financement du développement rural et à la mise en place de mesures vétérinaires et phytosanitaires nécessaires à la lutte contre les maladies émergentes.

La révision à mi-parcours

Conformément aux dispositions de l’accord de Berlin, la Commission européenne a entamé un réexamen à mi-parcours de la politique agricole commune en juillet 2002. Un bilan a été présenté le 10 juillet, assorti de plusieurs propositions destinées à stabiliser la PAC :

• découpler les aides directes de la production;
• subordonner ces aides au respect des normes en matière d’environnement et de sécurité;
• instaurer un système d’audit agricole ;
• introduire des mesures de développement durable.

Les ministres de l’agriculture de l’Union européenne ont adopté, le 26 juin 2003, une réforme en profondeur de la politique agricole commune (PAC). Cette réforme a été entérinée en septembre 2003 par le Conseil des ministres de l’Agriculture. Elle fait suite aux discussions entamées lors de la révision à mi-parcours de juillet 2002. La nouvelle PAC sera axée sur les consommateurs et les contribuables, tout en donnant aux agriculteurs la possibilité de produire en fonction des exigences du marché.

La PAC réformée (entrée en vigueur en 2004-2005)

Les principaux éléments

• Mise en place du paiement unique par exploitation : la plus grande partie des aides sera désormais versée indépendamment des volumes de production. Cette rupture doit permettre aux agriculteurs d’être plus compétitifs en adaptant leur production aux exigences du marché. Pour maintenir la production dans certains secteurs les États membres pourront cependant choisir de maintenir un lien entre les aides et la production sous réserve d’«éco-conditionnalité». L’écoconditionnalité est un concept qui lie l’aide financière gouvernementale en agriculture au respect des normes environnementales strictes.
• Une politique de développement rural renforcée, dotée de moyens financiers accrus et caractérisée par de nouvelles mesures destinées à promouvoir l’environnement, la qualité et le bien-être animal, ainsi qu’à aider les agriculteurs à appliquer les normes de production communautaires à compter de 2005. Le financement se fera par la réduction des paiements directs aux grandes exploitations.
• Un mécanisme de discipline financière visant à garantir le respect du budget agricole fixé jusqu’en 2013.
• La révision de la politique de marché de la PAC :
  • réductions asymétriques des prix dans le secteur du lait : le prix d’intervention du beurre sera réduit de 25% sur quatre ans, soit un abaissement de prix supplémentaire de 10% par rapport à l’Agenda 2000; pour le lait écrémé en poudre une réduction de 15% sur trois ans, comme convenu dans l’Agenda 2000, est retenue.
  • des réformes dans les secteurs du riz, du blé dur, des fruits à coque, des pommes de terre féculières et des fourrages séchés.
  • Réforme du marché céréalier

Mise en œuvre de la réforme

La Commission a décidé de mettre en œuvre la réforme par l’intermédiaire de trois règlements :

• Le premier règlement contient des dispositions relatives à la conditionnalité, aux contrôles et à la modulation. Il fixe des normes en matière de santé publique, de santé animale, d’environnement et de bien-être des animaux, des normes communautaires ainsi que des bonnes pratiques agricoles.
• Le deuxième règlement comporte la pièce maîtresse de la réforme : le paiement unique par exploitation. Les primes ne seront toutefois intégralement versées qu’à la condition que les dispositions précitées en matière de conditionnalité soient respectées.
• Le troisième règlement porte sur les secteurs d’aides qui demeureront spécifiques à certaines productions, ou pour lesquels les États membres peuvent maintenir le couplage à la production d’une partie déterminée du soutien. Cette possibilité a notamment été prévue dans le domaine des primes animales (viande bovine et ovine), où les inquiétudes exprimées en ce qui concerne le découplage et les répercussions sur la production ont été les plus fortes.

3. L’avenir de la PAC

 La prise en compte du développement durable dans la PAC

Le 14 juillet 2004, la Commission européenne a adopté sa proposition de Règlement du Conseil concernant le soutien au développement rural par le futur Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Cette proposition vise à renforcer la politique de développement rural de l’Union et à en simplifier la mise en œuvre. La Commission  souhaite que la politique de développement rural de l’Union joue un rôle plus important dans la nouvelle politique agricole commune (PAC), telle qu’elle a été réformée. La proposition prévoit un financement communautaire accru, qui représentera au total 13,7 milliards d’euros par an pour la période 2007-2013. Le FEADER sera le seul instrument de financement et de programmation, la nouvelle politique sera donc plus simple à gérer et à contrôler. Les États membres et les régions pourront plus librement choisir les modalités de mise en œuvre des programmes.

Principales caractéristiques de la nouvelle politique de développement rural

• un seul instrument de financement et de programmation : le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER);
• une stratégie pour le développement rural, davantage axée sur les priorités communautaires;
• un renforcement du contrôle et de l’évaluation; un meilleur retour d’informations; dans le cadre de l’apurement des comptes, système d’audit étendu à tous les aspects du développement rural;
• une approche privilégiant davantage les initiatives venant de la base;
• plus grande latitude laissée aux États membres, aux régions et aux groupes d’action locale pour ajuster les programmes aux besoins locaux.

Le bilan de la PAC (en vue de la prochaine réforme en 2013) 

Un accord au Conseil agriculture a été trouvé jeudi 20 novembre 2008 sur le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC), à la suite de l’avis du Parlement européen.

Pour rappel, la Commission avait proposé en mai 2008 une série de mesures pour moderniser et simplifier la PAC, à savoir moins de paiements liés à la production et plus de fonds pour le développement rural. Les députés européens avaient, quant à eux, adopté en plénière une position intermédiaire susceptible de concilier les différents intérêts.

Les principaux éléments de l’accord sont les suivants :

• Concernant la modulation, il faudra destiner davantage de subventions agricoles à des mesures de protection de l’environnement qu’à des mesures de soutien des revenus des agriculteurs lié à la production : en d’autres termes, le compromis prévoit une hausse de 5% du taux de modulation, c'est-à-dire que les agriculteurs devront destiner 5% de l’aide européenne à des projets de développement rural d’ici 2012, en plus des 5% déjà obligatoires. Les plus grosses exploitations (qui touchent plus de 300 000 euros par an) devront destiner 4% en plus à ces projets d’ici 2012.
• Concernant les quotas laitiers, les Etats membres ont accepté une augmentation de 1% par an pendant 5 ans avant qu’ils ne disparaissent définitivement en 2015. Des aides compensatoires sont toutefois prévues pour les éleveurs des zones fragiles de montagne.
• Concernant le soutien spécifique, l’accord prévoit la possibilité pour les Etats membres de réorienter les aides agricoles européennes vers des secteurs, zones ou types de production fragiles. Ils pourront ainsi utiliser, à compter de 2010, jusqu’à 10% de leurs plafonds nationaux de droits au paiement en vue d’octroyer un soutien aux agriculteurs des secteurs du lait, de la viande bovine, de la viande ovine et caprine et du riz dans des zones économiquement ou écologiquement vulnérables.
• Concernant la gestion des risques et des crises climatiques et sanitaires, des outils seront mis en place pour les Etats membres qui le souhaitent. En d’autres termes, ils pourront octroyer une contribution financière au paiement des primes d’assurance couvrant les pertes économiques causées par des crises.

Sur la base de ces décisions, la Commission devra préparer d’ici fin 2012 un rapport sur la mise en œuvre du bilan de santé.

De plus amples informations sont disponibles sur le site de la Direction Générale Agriculture et développement rural à l’adresse suivante : http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm